—— 昆山市完善公共就业服务体系的调查与思考
昆山市劳动保障局 梁海鹰 王利国 江苏省劳动保障厅 魏霄迈
近年来，昆山市认真落实科学发展观，着力保障和改善民生，狠抓公共就业服务网络建设，不断完善公共就业服务体系。通过开展创建充分就业社区和充分就业村活动、创新失业保险金发放办法、深化劳动保障事务代理等举措，科学整合人力资源，进一步扩大城乡统筹就业，全面超额完成了上级下达的各项工作任务。2007年，该市全年新增就业8.2万人，培训农村劳动力4.2万人，城镇居民登记失业率为2.31%，社会登记失业率3.42%，农民就业率为96%，全市玉山等7个镇达到苏州市创建农村劳动力充分转移镇，城关镇58个社区达到苏州市创建充分就业社区标准。
现将昆山的创新做法和成功效应的调查情况报告如下：
成功动因：关注民生讲科学 求实创新敢尝试
坚持以科学发展观为指导，用以人为本理念贯穿于公共就业服务始终，是昆山市就业再就业工作不断探索创新并取得重大成效的根本原因。他们不仅有关注民生的爱民情怀，更有讲究实效、敢于尝试的创新精神，从而形成了一系列长效发展的创新机制和独具昆山特色的成功做法。
特色做法之一：注重实际成效 建立城乡统筹的公共就业服务机制
这几年，昆山在建立城乡统筹的公共就业服务机制中，紧贴昆山率先实现小康的实际，在前几年实施“三有工程”（即，人人有工作、个个有技能、家家有物业）的基础上，又推出“富民强村”工程，让农民和困难群体在公共就业服务中共享经济社会发展成果。昆山市劳动保障局有关负责人说：“在昆山早已形成这样一个共识：没有农民的富裕，没有困难群体的充分就业，就不能算真正的小康；对困难职工、失地农民就业再就业的投入再大，市委、市政府都能下大决心去做”。该负责人还介绍，这几年，昆山市劳动保障部门在构建城乡统筹的公共就业服务体系中,既坚持政府推动、政策引导，又注重发挥市场拉动的实际效应。他们依照市场经济规律，发挥市场在人力资源配置中的基础性关键性作用，打破城乡二元结构，使城乡劳动力不受限制地在地域和行业间有序流动，达到城乡一体，实现各类劳动者“同一政策、同一待遇、同一服务、同一平台”充分就业的全新机制。
这一新机制主要体现在五个方面：一是建立城乡统一的人力资源市场。该市的人力资源市场作为政府重点工程于2007年11月18日正式建成并投入运营。实现劳动力市场、人才市场和毕业生市场三场合一，坚持人力资源市场的公益性运作方向，自2008年始，他们将每周二定为公共就业招聘专场日，使得市场在人力资源配置中的基础性作用得到充分发挥。二是建立城乡统一的就业、失业制度。政府把农村劳动力的就业纳入全市经济和社会发展的总体规划，全市城乡劳动者在劳动就业方面享有平等的就业机会，全面取消地域、身份、户籍、行业等对农村劳动力进城就业的壁垒，完善以市场为导向的就业机制，实行覆盖城乡统一的就业、失业登记、统计制度，探索和试行“社会登记失业率”新办法。特别是农民工和外来务工人员都能同等享受失业保险政策；如果外来工转移出去，还通过邮政手段及时把失业保险金邮寄到他本人手里，有力地调动了参保人员的积极性并促进了失业保险制度的健康快速运行。三是建立城乡统一的劳动用工管理制度。对在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同，依法实行用工备案登记制。四是建立城乡统一的职业培训制度。积极推行国家职业资格制度、就业准入制度和劳动预备制度，加大对劳动者特别是农村富余劳动力的职业技能培训的力度，提高就业竞争力。五是完善城乡社会保障体系，逐步实现农保与社保并轨。到目前为止，全市的失地农民和失水渔民基本实现了农保向城镇职工社会保险的过渡。这些人性化的关怀措施，使充分就业机制在市场化运作过程中，得以健康快速地深化发展。
特色做法之二：强化人本服务 建立普惠百姓的公共就业援助机制
长期以来，昆山市委、市政府一直坚持把以人为本理念作为公共就业服务的根本宗旨和指导方针，并作为公共就业服务制度的本质特征，作为全面建设小康市和实现现代化的根本标志之一。按照市委、市政府的要求，昆山市劳动保障部门把以人为本服务理念贯穿公共就业服务始终，着力构建普惠百姓的公共就业援助机制。
一是实行多种形式的就业扶持政策。⑴实行创业补贴，对当年度农村劳动力自谋职业者给予每人1000元政策性补贴，以促进困难群体自谋职业、积极创业。⑵实行培训补贴。农村劳动力就读、接受培训或自学，当年获得相应的学历证书、特殊工种和特殊工种合格证书以及获得国家职业资格证书的，由市级财政给予全额培训补贴。⑶实行社保补贴，对持有《再就业优惠证》的失业人员实现灵活就业后，给予应由单位缴纳部分的养老、医疗、失业保险费总额的50%补贴，去年市区有7000人获得补贴，每人补贴额达1500元；对用人单位录用农村大龄劳动力并签订一年以上期限劳动合同并参加职工养老保险的，按照单位缴纳的企业职工养老保险费部分的50%补贴用人单位。⑷实行就业补贴。对用人单位吸纳农村大龄劳动力并签订一年以上期限劳动合同的，给予单位每人1000元的奖励。
二是创建“131”就业服务跟踪卡运作机制。自2008年初，昆山市劳动保障局就以“就业有困难,我们来相助”为主题,启动就业服务“一三一”工程，为全市所有失业人员，特别是“零就业”、“双失业”、“单亲”家庭中的失业人员及大龄、长期失业人员免费提供“一三一”就业服务，即一次职业指导、三次有效的岗位推荐和一次技能培训。这项制度的最可取之处，就在于以跟踪服务卡的形式，将一次次就业服务的落实情况历历记录在卡，便于检查调控、监督落实。这种过细的公共就业服务制度实施后，使就业困难人员不出社区、村就能得到优质高效的“一条龙”就业服务，确保“零就业家庭”一个月内至少有一人实现比较稳定的就业，努力实现其他就业困难家庭及就业困难人员“出现一户（人）、帮扶一户（人）”，“就业一户（人）、稳定一户（人）”的目标。他们实施四个月以来已成功帮助32户就业困难家庭及216位大龄失业人员实现了较为稳定的就业,其中零就业家庭1户、双失业5户、单亲26户。如家住玉峰社区的陈九斤家庭，通过走访了解到其本人及妻子黄建红均有自主创业的要求，社区通过项目分析、创业培训、代办证照等程序，有效地把就业服务一一落到实处。目前陈九斤本人已成功开办小型印刷厂，其妻也在自已居住小区内开办杂货店，且目前经营情况良好。再如家住震川社区的失业人员王琛，其本人于07年12月离异，其儿子由其扶养，生活上很困难。通过社区开展的就业服务，现介绍在辖区内的农工商超市工作。目前已正常上班，获得稳定的就业收入。
特色做法之三：创新培训模式 构建提升素质的公共就业培训机制
实现充分就业的难点在农村，重点是农民和大龄下岗失业人员等困难弱势群体。去年，昆山市从实际出发，推出“三个一万”培训项目。即，培训本市就业困难人员1万人，本省1万人，跨省1万人。尤其是对市外来昆打工人员作为“新昆山人”加以同等关怀扶持培训，并针对困难群体文化低、缺技能、竞争力弱等特点，创造了一整套切合自身实际的培训新模式。
一是推行免费培训“超市”，重点提升技能素质。根据就业困难群体的实际需要，该市培训中心率先推出“免费技能培训超市”，常年在“培训超市”内设立20多个培训工种供需要者挑选。无论是城镇失业人员，还是农村失地人员，均可在培训中心提供的技能项目中，选择一种参加免费技能培训。去年以来，全市免费培训40000多名农村劳动力，有10000多人获得国家职业资格证书和特殊工种证书，还有500人参加了创业培训。通过培训有力地提升了困难群体技能素质和就业、创业能力。如淀山湖镇的朱仁荣，参加电焊工培训并获得《职业资格证书》和《特种作业人员培训合格证书》后，顺利找到工作，月收入2000多元；该镇永新村的王卫新，参加烹饪培训取得证书后，在镇上开办快餐店，月收入3000元左右；还如锦溪镇的高佳中，参加计算机操作培训，获得国家职业资格证书，被镇劳动保障所录用，月收入1200元。通过这些培训，困难群体的职业技能素质和竞争上岗能力全面提高，也提升了岗位层次，增加了工资性收入，为拓宽农民就业渠道、增收路子提供了有利条件。
二是抓好培训基地建设，发挥示范引导作用。为不断适应昆山经济发展和充分就业的形势需要，该市就业培训部门努力完善培训设备设施，着力加强培训基地建设，不断拓宽培训业务范围。近年来，他们通过不懈努力，以自筹和争取上级部门支持多种筹资渠道，努力打造良好的技工培训平台。该市培训中心投资了110万元与电大合作创建了加工中心操作工、数控车床、数控铣床操作工培训基地，实现资源共享；投资8万元进一步完善了焊工培训基地，增加了氩孤焊、二氧化碳气体保护焊等培训项目。他们还通过借地方、与高职院校合作等方式创建了模具钳工、服装设计工、中式烹调师等近十个技能培训基地；省劳动保障厅还把张浦训练基地列为省农村劳动力转移培训示范基地。这个示范性引导性培训基地的建成，成为该市农村劳动力技能人才的成长摇篮和示范窗口，开展的培训业务越来越多，培训基地的重要作用日益显现。
三是抓好农民技能竞赛，调动农民积极参加职业技能培训积极性。在多年农村劳动力技能培训基础上，昆山市创办了独特的农民技能大赛。开发区、各镇组成了11个参赛队，选派了129名技术能手参赛。政府对优胜者给予奖励，获得团队和个人第一名的给予重奖,营造了农民自觉学技能和政府主动抓培训的良好氛围。
特色做法之四：创新服务品牌 建立高效快捷的公共就业运行机制
为加快公共就业服务节奏，为求职者提供更优化的就业服务，他们创新就业服务品牌，健全、完善现代网络服务系统，建立高效快捷的便民就业服务机制。
一是完善“村村通”公共就业服务网络系统。本着“整合资源、完善体系、健全机制、优化服务”的原则建设劳动力就业信息系统，基本组建VPN专网，联接11个镇（区）15个街道81个社区191个村共298个工作站点，实现了劳动力市场信息“村村通”。各工作站点分别配置计算机、打印机、触摸屏，部分站点配置了LED显示屏。昆山市投入巨大财力，初步建成全市“村村通”公共就业服务网络，并实时更新信息，市、镇两级政府及时发布和更新全市企业招工信息，社区、村劳动保障协管员将用工信息在公布栏公布，让农民不出村就能获得就业信息，及时选择适合自己的就业岗位。村协管员不仅通过网络掌握全市用工信息，还能及时掌握全村农民的就业率。这样承上启下，形成了良性互动的现代网络与和谐的就业机制。
二是创新就业创业服务机制。实现困难群体的充分就业，是一项艰难繁浩的系统工程。尤其是对农村劳动力的转移培训，不仅需要精心组织，还需要完善指导服务。为此，他们创立了“三个指导服务中心”。第一，建立“农民创业指导服务中心”。这个中心在2006年成立的当年，就申报农村特殊群体劳动就业组织证书农户共500多户，经市农民创业指导中心调查审核，已有402户创业农户获得农村特殊群体劳动就业组织证书，并申办了经营项目营业执照，这些农民从失业转为就业，在市场经济大潮中开始创业，走上“小老板”的道路。同时，这些创业群体带动了1200多名农村大龄劳动力和失业劳动力就业。两年来，该中心又指导3000多名农民走上成功创业之路，并带动大批失地、失业人员重新走上就业岗位。第二，推进建设新农村社区管理服务中心。近年来，随着城乡一体化建设的推进，农村以外向型经济为龙头的工业化高速发展，农民离开“一户一宅”分散居住的传统生活方式，迁居到新型居住中心，改变了生活环境。农村新型居住中心“社区管理服务中心”的建设，既方便了百姓，又创造了就业岗位。第三，建立农民创业小额贷款担保中心。“小额贷款担保中心”是市委、市政府支持农民创业，提出的又一项创新举措。小额贷款担保是由政府贴息并提供担保资金。具体操作中村干部或机关事业单位干部出面为创业者把关并作为担保人,使创业小额贷款的风险降到最低程度。这项工作得到市创业担保公司、市农村商业银行的大力支持和配合，更有力地促进小额贷款资金运行机制步入良性循环轨道。2005年初小额贷款在张浦、淀山湖、花桥、玉山四个乡镇先行试点，随后全面推开。到目前为止，全市小额创业担保贷款总额已达到1.03亿元，惠及农户2000多户。而且贷款到期全部按时返还，形成了良性互动的大好局面,近两年的发展势头更好。实践证明“农民创业小额贷款中心”的成功运作，实实在在地解决了一部分农民创业初期资金困难的实际问题，这对激发农民创业热情，加快农民创业进程，提高农民创业效益，起到了积极的推动作用。
三是创建“村企挂钩”的充分就业运作机制。从昆山的就业现状来看，真正的困难就业群体主要分布在基层社区及各个乡村。因而昆山市把开展充分就业社区活动和“村企挂钩”就业服务，作为充分就业运作机制的两个重要环节来抓。第一，抓好创建充分就业社区活动。他们按照“一本台帐、一张网络、一个援助基地、一个创业模式、一个就业典型、一个样板社区”的要求，从2005年7月起，该市10个街道60个社区开展创建充分就业社区活动，有效促进了就业再就业工作。两年多来，采取开发公益性岗位、组织免费技能培训、实施再就业援助、举办就业专场、开辟绿色通道等一系列有效措施，解决失业人员就业近30000人，完成目标任务的140%。第二，加快推进“村企挂钩合作”。由村成立劳务输出机构，把闲散劳动力组织起来，承担企业后勤及辅助岗位。2006年初，该市首批“百村村企挂钩”工作启动实施，实行挂钩的每家企业每年确保为本地劳动力提供10个以上就业岗位。在具体实施中，注重发挥基层劳动、外资办、民营办等部门的作用，首先选择有就业、加工、配送潜力的内外资企业作挂钩对象，提高合作成功率；其次是建立工作机制，在人员配备、沟通联系、合作方式等方面建章立制，规范运作，提高合作效能。同时，各镇（区）在实施村企挂钩、开展劳务合作过程中创新工作方法，各村选择一家以上就业环境较好的企业或单位，推荐本村剩余劳动力不少于10人实现就业。张浦镇实行“1230”的村企挂钩合作模式，即一个物业项目、二个企业与村挂钩签约、30个农村劳动力就业。巴城镇28个村与28家企业举行了村企挂钩，开展劳务合作的签约仪式，签约仪式后不到一个月企业就吸纳了128名农村剩余劳动力就业。该市还充分发挥产业优势，结合建设“渔家灯火”、“农家乐”等餐饮基地、现代农业无公害蔬菜基地、大唐生态园等特色载体，直接带动就业2000余人，为解决本地大龄农村劳动力就业开辟了新的通道，为实现真正意义上的充分就业打下了坚实基础。
四是创建网上申报“三合一”工作机制。昆山市劳动保障网上申报“三合一”工程将公共就业服务网、社会保险网和劳动保障监察网的人员信息同步交换、资源共享，使企业在签订劳动合同，办理录用、续用、退工，社会保险业务申报、劳动合同书面报告三大业务实现一次性申报，达到减轻企业事务性负担，进一步简化办事程序，有效提高劳动保障部门整体工作效率的目标。劳动保障网上申报“三合一”工程的全面实施，使该市行政区域内各类企业的就业、社会保障和劳动监察主要业务在所属乡镇保障所甚至企业办公室内就可办理完毕。“三合一”工程的良好社会效应得到社会的认可，并获得昆山市政府效率建设创新奖。
“三合一”工程的启动，为全面提升劳动保障工作服务水平，进一步提高效率效能起到三个方面的重要作用。⑴用人单位办事更加方便快捷。该市各类企业新职工的录用备案、老职工的续用备案、离职员工的退工备案在当地劳动保障所审核并录入公共就业服务网以后，在社会保险业务网中自动实现参保员工的增加与减少，企业不再需要往返社保服务大厅办理参保人员增减变动业务，在月末由社保中心根据当前在档人数与缴费基数批量生成当月的社会保险应收金额，发送地税部门进行征收。企业通过网上业务查询或到所在乡镇劳动保障所打印缴费清单就可获知当月社会保险应征金额。⑵劳动就业规范化管理水平全面提高。即，劳动者与用人单位建立劳动关系后的劳动合同签订、续订、解除、终止；劳动力用工后的续用、退工、备案；正规就业后的参保、续保、停保结算合为一站式操作，从而建立了以劳动合同签订为基础的劳动用工制度，实现用人单位的实时数据库，数据完整、准确，其信息为政府宏观管理和市场监管、定期进行综合分析，提供决策依据。⑶劳动保障监察监管职能更加强化。通过对用人单位上网查询、比对，对所有员工的基本信息实行动态管理，对劳动合同签订、备案、书面审查等情况全面掌握并实施监督，对查处用人单位违反劳动保障法律法规的行为及时提供详实可靠的依据，同时，可以从源头上杜绝劳务人员跨地区重复参保以及用虚假身份就业的违规行为。维护劳动者的合法权益，督促用人单位依法签订劳动合同和办理社会保险。
深刻启示：高效快捷讲奉献 苦干实干为百姓
调查资料显示，2007年，昆山市以科学发展观为指导，在加快发展、率先发展的同时，更加注重全面发展、和谐发展，特别是在就业保障等重大民生工程上舍得投入，让老百姓普获实惠，呈现出强市与富民良性互动、经济与社会协调并进、城市与农村共同繁荣的全新局面。这一年，全市完成地区总产值1151.8亿元，全口径财政收入201.85亿元，工业总产值4030亿元，进出口总额534.35亿美元。这一财力的公布，立即就有人会得出这样的结论：昆山市就业保障工作搞得好，就是因为有雄厚的财力。这固然是重要原因之一，但只要你能深入到昆山公共就业服务实际中去，还会得到很多值得借鉴的深刻启示。
启示一：高效快捷的便民服务，百姓最满意
昆山市现代化公共就业服务网络，所产生的高效便捷效应，令人叹服。昆山在全省率先实现“村村通”计算机联网，但他们并没有满足现状，进一步创造“三合一”网上申报新办法，还推行“131”全民就业帮扶新机制，他们不断探索创新，把便民服务工作做到了极致，这为最讲究效率的公共就业服务同仁，树立了一个“追求完美”的标杆。
启示二：苦干实干的奉献精神，最能得民心
昆山市公共就业服务机构的业务量大，甚至大大地超过许多地级市。谁都知道百万打工大军在昆山，如此巨量的打工求职者，需要多少人为其提供种种配套服务。而昆山公共就业服务机构都存在人手少、工作多的矛盾，他们唯有苦干实干加巧干，多做奉献当模范。在这里人人都可以拿奉献奖，因为他们加班加点地顽强拼搏，超出了人们想象的界限。就是这样他们毫无怨言，把便民就业服务工作做到家做到位，他们的“131”就业跟踪卡，全程跟踪需要扶持的困难就业群体，直到其走上稳定的就业岗位。这种甘为作奉献的精神，深得民心，也值得我们劳动保障同仁们学习借鉴。
启示三：扎实细致的严谨作风，最值得仿效
昆山人的扎实细致作风，体现在多个层面。如对村、社区劳动保障协管员的培训考核，几乎严格到苛刻的程度。众所周知，基层协管员普遍存在文化低、办事能力弱的特点，一般对他们的培训都是开卷考试，走走过场而已。而昆山劳动保障部门对他们一律实行闭卷考试，一季一考，严格考核，不合格绝不让过关。再加上平时的规范管理，真正把他们打造成像模像样的劳动保障“正规军”，完全能担当起就业、退管等各项劳动保障服务重任。又如对移居外地享受失业金的人员，通过邮政网点实时发放到本人手里，解决了外来工长期为转移后领取失业金难的困惑。这些细致入微的人性化管理服务和严格扎实的工作作风，在任何时候都不会过时，都值得人们学习仿效。
启示四：讲法执法的严谨作风和手段创新，都值得借鉴
《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁法》颁布以后，昆山市劳动保障部门通过城乡联动面向全市设摊宣传和公交车、火车站长途汽车站等一切打工者可以涉及的公共场合，都人性化地投入和发放宣传资料5万余份，还通过短信平台等现代化手段展开强势法律宣传。这么大的宣传力度，昆山市劳动保障局的领导还不甚满意，说这是他们的薄弱环节，还将开展一波胜似一波的宣传高潮。同时加大执法力度，加强对民营中介机构的规范管理。目前，昆山市现有130多家民营中介机构已进入人力资源市场集中经营、统一管理，进入规范发展的新阶段。
