——对加强劳动争议调解工作的几点建议

无锡市劳动保障局   蒋天成

　　《劳动争议调解仲裁法》已由十届全国人大常委员会第三十一次会议于去年12月29日通过，自今年5月1日起施行。这部法律的一大亮点是进一步强化了劳动争议调解组织，突出强调运用调解这种柔性的处理手段来解决劳动纠纷，充分体现了党和国家构建和谐社会的要求，对于发展和谐稳定的劳动关系，依法、及时、公正处理劳动争议，维护当事人的合法权益，促进社会稳定，都具有十分重要的意义。法律的生命在于实施，如何贯彻落实《劳动争议调解仲裁法》关于劳动争议调解方面的要求，加强劳动争议调解工作，健全和完善调解组织、强化调解功能，充分发挥各类调解组织作用，不仅是一个重要的理论课题，而且是一个紧迫的实践课题。笔者作为法律实施部门的工作人员，现就此问题提出如下四点建议：

　　一、深化认识，始终坚持调解为主原则

　　思想是行动的先导，行动的是思想的体现。要抓好劳动争议调解工作，首先必须深化对对劳动争议调解工作的认识。“预防为主、基层为主、调解为主”是劳动争议处理的基本原则。调解是一种由第三方将当事人双方召集起来，鼓励当事人自己找到解决方法和程序，是一种以柔性方式化解矛盾的机制。调解解决纠纷，成本低，及时，灵活，可以促使当事人尽快取得谅解，减少双方的对立情绪，防止矛盾激化，是一种“绿色”的纠纷处理机制。在劳动争议处理中充分运用调解手段，不仅有利于保护劳动者和用人单位双方的利益，而且有利于构建和谐稳定的劳动关系。1994年制定的《劳动法》和1993年国务院通过的《企业劳动争议处理条例》都规定调解是解决劳动争议的基本方式之一。虽然调解不是解决劳动争议的必经程序，但它是解决劳动争议的第一道防线，在实践中解决了大量的劳动争议。从实际情况看，大多数劳动争议也是在调解中得到解决。例如，近两年来，无锡市各级劳动争议仲裁机构和调解组织，在劳动争议处理工作中，坚持把调解作为解决劳动争议的主要手段和方法，做到“以调为主，能调则调”，大力加强劳动争议调解工作，积极发挥基层调解组织作用，2006年、2007年全市分别处理劳动争议8377件、10183件，其中以调解等方式结案分别为7282件、9086件，分别占结案数的87%、88.64%。为发挥调解的优势，使大多数劳动争议通过调解得以解决，《劳动争议调解仲裁法》确立了着重调解的原则，并针对原有的企业劳动争议调解委员会功能弱化、新兴劳动争议调解组织缺少法律依据等问题作了相应的规定，进一步拓宽了调解渠道，完善了调解制度。该部法律不仅规定在仲裁程序中、仲裁庭作出裁决前应当先行调解，而且单列一章专门规定了调解程序，突出了调解的作用，意在引导当事人双方更多地通过协商和调解解决劳动争议。该法在保留企业劳动争议调解委员的基础上增加两类劳动争议调解组织，即依法设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。旨在构建基层调解网络，将劳动争议处理工作的重心前移，充分发挥基层调解组织作用，尽可能通过调解这种柔性的方式解决劳动争议，把劳动争议化解在初始阶段，解决在基层，最大限度地缓和矛盾，降低当事人双方的对抗性，节约仲裁资源和诉讼资源，缓解劳动争议仲裁机构和人民法院的办案压力。特别是在当前劳动争议仲裁机构人员严重不足的情况下，充分发挥基层调解组织的作用，加大劳动争议调解工作力度，不仅是应对劳动争议案件持续大幅增长的重要措施和解决劳动争议多发的有效途径，也是完善劳动争议处理工作机制的重要方向，更是构建和谐劳动关系、建设和谐社会的必然要求。

　　二、健全组织，发挥种类调解组织作用。

　　健全的组织是确保工作落实的重要保证。在当前劳动争议多发阶段，单靠企业劳动争议调解委员会和仲裁机构的调解力量调解劳动争议是远远不够的，迫切需要加强劳动争议调解力量。为此，《劳动争议调解仲裁法》第十条第一款规定，企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织可以进行劳动争议调解工作。这不仅大大地强化了劳动争议调解力量，而且为劳动调解工作提供了有效的组织保证。

　　原《企业劳动争议处理条例》第七条规定，企业可以设立劳动争议调解委员会，负责本企业的劳动争议调解工作。但从实践看，建立劳动争议调解委员会的主要是国有企业和集体企业，非公有制企业劳动争议调解委员会组建率较低。特别是近些年来，随着国有和集体企业改制工作的推进，国有企业和集体企业数量在不断减少，劳动争议调解委员会的组织机构也在逐步减少，调解功能随之弱化，调解的有效性比较低。针对这一状况，为加强调解的作用，解决企业劳动争议调解作用的弱化问题，一些经济发达和劳动争议多发地区，积极拓宽劳动争议调解渠道，如在基层人民调解组织的职能中增加劳动争议调解，发挥基层劳动服务组织的调解作用，建立区域性、行政性劳动争议调解组织等，作为劳动争议处理力量的重要补充和有效延伸，取得了很好的效果。

　　例如，无锡市各级政府，特别是劳动保障行政部门、工会组织及劳动争议仲裁机构，针对连续3年来劳动争议案件数量持续以30%以上的速度大幅度增长的严峻形势，十分注重建立多元化的劳动争议调解机制，积极发挥种类调解组织在调解劳动争议方面的作用。近几年来，市劳动争议仲裁委员会按照协商调解原则，与市总工会组织和企业代表组织一并大力推进多渠道、多层次的劳动争议调解体系建设，逐步完善劳动争议处理过程中的协商、调解机制，并会同市经贸委、司法局等相关职能部门指导和发挥好企业、乡镇、街道、行业性等调解组织的作用，建立多元化的劳动争议解决机制。积极帮助用人单位依法建立健全企业劳动争议调解委员会，探索建立劳动关系双方自主协商解决劳动纠纷机制，提高企业内部自主解决劳动争议的能力，并逐步形成用人单位外部的劳动争议调解网络。劳动争议仲裁委员会等职能部门还注重指导各类调解组织不断完善劳动争议调解程序和工作制度，逐步实现劳动争议调解工作的制度化、规范化，努力提高各类调解组织调处劳动争议的能力，筑牢解决劳动争议的第一道防线。目前全市在乡镇建立的劳动争议调解组织107个，区域性劳动争议调解组织924个、企业劳动调解委员会6874个。为进一步加强劳动争议调解工作，贯彻劳动争议调解为主、基层为主的处理原则，充分发挥基层调解组织的作用，无锡市委、市政府于今年4月23日发出通知，要求市（县）区、镇和街道设立社会矛盾调处中心，进一步完善大调解工作机制，并将劳动争议纳入调处范围；无锡市滨湖区人事劳动和社会保障局、区总工会、区经济贸易局于今年4月2日联合发文要求在全区各街道（镇）建立劳动争议调解室，专门负责劳动争议调解工作。

　　实践证明，建立健全多元化、多层次的劳动争议调解组织，是加强劳动争议调解工作的有效手段，也是加强劳动争议调解工作的重要保证。因此，各地应根据《劳动争议调解仲裁法》的要求和本地的工作实际，切实加强劳动争议调解组织建设，构建多渠道、多层次的劳动争议调解网络。

　　三、抓好培训，建设高素质调解员队伍。

　　调解是一种艺术，也是一种能力。劳动争议调解是指在劳动争议调解组织的主持下，在双方当事人自愿的基础上，通过宣传法律、法规、规章和政策，劝导当事人化解矛盾，自愿就争议达成协议，使劳动争议及时得到解决的一种活动。它不仅涉及心理学、法学、证据学，而且还涉及人际关系学、语言学、哲学、社会学、伦理学等学科。建立一支高素质、专业化的劳动争议调解员队伍，是充分发挥调解组织作用和搞好劳动争议调解工作的关键环节。《劳动争议调解仲裁法》第十条规定，劳动争议调解组织的调解员应当由公道正派、联系群众、热心调解工作，并具有一定法律知识、政策水平和文化水平的成年公民担任。该条规定了劳动争议调解员的基本条件，但现实情况是，目前从事劳动争议调解工作的大多数调解员由工会组织、劳动保障等部门的同志兼任，并且没有经过系统的业务培训，调解水平参差不齐，与法律规定及工作要求仍有较大的差距。

　　因此，建议主管部门应尽快出台《劳动争议调解组织与工作规则》，制定调解员聘任、管理等相关的规定和制度；各级劳动保障行政部门、工会组织、劳动争议仲裁机构应加强对各类调解组织的工作指导；各类调解组织应按照法律要求抓紧做好调解员资格审查和聘任工作，并通过组织学习基本专业知识、召开研讨会、案例分析会和经验交流会等多种形式，认真抓好调解员业务培训工作，不断提高调解员的思想道德素质、业务水平和调解能力。在此方面，无锡市部分地区已组织了调解员的业务培训。如无锡市锡山区司法局、滨湖区人事劳动和社会保障局，为提高劳动争议调解员的调解水平，分别于今年3月25日、4月8日组织了辖区内所有社区和村人民调解委员会主任和镇、街道劳动争议调解员进行劳动争议调解业务知识培训考核，经考核合格者发给调解员证书，为调解工作的有效开展奠定了良好的基础。

　　四、创新机制，有效利用各种调解资源

　　有创新，才能有突破。当前，加强劳动争议调解工作不仅需要工作机制的创新，而且需要对现有的各种调解资源进行有效的整合与利用。近年来，随着劳动争议案件的迅猛增长，各类劳动争议调解组织应运而生，发挥了一定的作用，但仍存在各自为政、缺少交流沟通、工作衔接不紧的问题。如，企业劳动争议调解组织的工作由工会负责指导考核，农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会和乡镇、街道、企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会的工作由司法部门进行指导，乡镇、街道建立的劳动争议调解组织、矛盾调处中心、区域性调解组织和行业调解组织也由各自的主管部门进行管理，各种调解组织之间缺少必要的沟通联系、信息交流和工作衔接，从而造成调解资源的浪费和工作效能低下。如何充分发挥各种调解组织的作用，有效整合现有调解资源，构建劳动争议调解服务网络，形成工作合力，有效地发挥各级各类调解组织的作用，笔者建议应注意解决好以下两个方面的问题：

　　一是合理设置调解组织，形成工作网络，统一培训分类指导。首先，可以在社区（村）设立的人民调解会工作职能中增加劳动争议调解职能；其次将劳动争议调解纳入在乡镇（街道）和县（市、区）设立的由工会、劳动保障行政部门、司法、信访、公安等部门组成的矛盾调处中心（中央倡导的大调解工作机制）调解范围，整合两级现有调解资源，避免多头重复设立，造成资源浪费；再次，建立和完善企业劳动争议调解委员会、建立行业性调解组织；形成多渠道、多层次的调解工作网络，整合并利用好现有资源，促进劳动争议调解工作的有力推进；同时将以上三类调解组织的业务培训和指导工作纳入劳动争议处理“三方”的工作职能，以便加强对调解工作的统一指导和调解员培训。二是加强工作协调衔接，形成工作合力，发挥调解组织作用。应加强各级调解组织之间以及与劳动争议仲裁委员会的工作联系，建立信息交流和工作衔接制度。劳动争议调解不是劳动争议仲裁的前置程序，如何积极引导劳动争议当事人在申请仲裁之前先到调解组织申请调解，这不仅需要劳动争议调解组织及时主动地靠上去做工作，引导当事人通过调解解决争议，而且需要劳动仲裁委员会落实导诉制度，指导劳动争议当事人先到劳动争议调解组织申请调解，同时要搞好与调解组织的工作衔接，防止出现推诿和扯皮现象。只有建立有效的仲调对接机制，形成工作全合力，才能有效增强调解组织的调解功能。